Ramener aux États-Unis le plus grand événement de diplomatie publique : leçons des candidatures à l’Expo 2027

Le 21 juin 2023, la 172e Assemblée générale du Bureau International des Expositions (BIE) s’est réunie en France pour élire l’hôte de l’Expo 2027/2028. Au terme de quatre tours, la Serbie a obtenu le droit d’accueillir l’Expo 2027 Belgrade avec 81 voix sur 179 pays membres, devant Malaga (Espagne), deuxième ; le Minnesota (États-Unis), troisième ; Phuket (Thaïlande), quatrième ; et Bariloche (Argentine), cinquième.

Souvent perçues comme des méga-événements extravagants, les expositions internationales soulèvent une question : pourquoi les pays se disputent-ils si ardemment le droit de les accueillir ? Les expositions internationales sont de vastes projets d’éducation publique qui stimulent l’économie nationale du pays hôte en faisant découvrir à sa population des perspectives et des idées étrangères qui inspirent l’innovation. Les expositions internationales aident aussi la population du pays hôte à comprendre son rôle et son potentiel à l’échelle internationale.

Contrairement à d’autres méga-événements comme la Coupe du monde masculine de la FIFA™ et les Jeux olympiques d’été, le choix de la ville hôte d’une exposition internationale relève principalement de la diplomatie traditionnelle. Le BIE est une organisation intergouvernementale à laquelle les gouvernements nationaux adhèrent en ratifiant la Convention concernant les expositions internationales de 1928. Des délégués dûment accrédités représentent le gouvernement de chaque pays auprès du BIE. À l’inverse, la Fédération Internationale de Football Association (FIFA) et le Comité international olympique (CIO) sont des organisations privées. La FIFA compte 211 associations membres, qui représentent la FIFA dans leurs juridictions respectives à travers le monde, et les 99 membres du CIO sont des « personnes physiques, [qui] sont les représentants du [CIO] dans leurs pays respectifs. » Ce sont des entités privées qui désignent les pays et villes hôtes des événements de la FIFA et du CIO. Pour les expositions internationales, c’est une assemblée de gouvernements nationaux qui désigne les villes hôtes.

Par leur adhésion au BIE, les gouvernements nationaux influent directement sur le choix de la population qui bénéficiera de l’accueil de ce vaste événement d’éducation publique. Le vote pour l’élection des villes hôtes des expositions internationales est généralement décidé par chaque pays membre au niveau de son ministère des Affaires étrangères, chaque pays membre disposant d’une voix à l’Assemblée générale du BIE. Les convergences et divergences d’intérêts nationaux entre pays candidats et pays votants sont souvent traitées par des négociations diplomatiques dans les mois qui précèdent l’Assemblée générale.

Le vote pour l’Expo 2027/2028 : enseignements pour les pays qui souhaitent accueillir une exposition internationale

Une brève analyse de la répartition des voix pour l’Expo 2027/2028 lors de la 172e Assemblée générale du BIE offre quelques leçons pour les efforts diplomatiques des pays candidats à l’accueil de futures expositions internationales.

Au moment du vote, le BIE comptait 179 pays membres, mais 39 d’entre eux n’ont pas voté au premier tour, soit 22 % des membres du BIE. Une explication partielle tient au fait que, selon la Convention concernant les expositions internationales, les pays en retard dans le paiement de leur cotisation annuelle perdent leur droit de vote. Cependant, 14 de ces 39 pays ont voté au deuxième tour. Quelque chose a échoué dans les négociations diplomatiques des cinq pays candidats pour qu’aucun d’eux n’ait pu obtenir, dès le premier tour, le vote de 14 pays membres de plein droit présents à la session.

Votes pour l’Expo 2027/28 lors de la 172e Assemblée générale du BIE

Le 28 novembre 2023, la 173e Assemblée générale du BIE élira l’hôte de l’Expo 2030. Les pays candidats disposent de peu de temps pour convaincre 25 nations membres de régler leurs cotisations, d’assister à la session et de voter. L’entreprise semble réalisable, surtout dans une ville comme Paris, qui compte de nombreuses représentations diplomatiques permanentes. Si l’Espagne, les États-Unis, la Thaïlande et l’Argentine ont laissé passer leur chance, obtenir ces 25 voix pourrait être décisif pour des pays comme l’Italie, l’Arabie saoudite ou la Corée du Sud, et faire la différence entre accueillir l’Expo 2030 et simplement y participer.

Leçons pour les États-Unis

L’expérience de la 172e Assemblée générale du BIE pourrait décourager de futures tentatives américaines d’accueillir une exposition internationale. Pourtant, ces dernières années ont été marquées par un net regain de l’engagement des États-Unis envers les expositions internationales. Après des absences remarquées à l’Expo 2000 Hanovre et à l’Expo 2008 Saragosse, les États-Unis ont fait preuve d’un engagement renouvelé pour améliorer la qualité et la structure institutionnelle de leur participation aux expositions internationales. Les candidatures du Minnesota à l’Expo 2023 et à l’Expo 2027 ont favorisé la création d’une unité exposition internationale au sein du Département d’État et ont conduit au retour des États-Unis au sein du BIE. Le financement des pavillons américains a été problématique lors des expositions internationales postérieures à l’Expo 1992 Séville, mais le Congrès a finalement approuvé 25 millions de dollars pour la participation américaine à l’Expo 2025 Osaka.

L’implication de la Maison-Blanche et du Département d’État en soutien à la dernière candidature du Minnesota a été louable, avec des messages du président Joe Biden et du secrétaire d’État Antony Blinken, et la participation de la sous-secrétaire d’État à la Diplomatie publique et aux Affaires publiques, Liz Allen, à l’Assemblée générale du BIE. Ces efforts ne suffisent cependant pas à ramener aux États-Unis le plus grand événement de diplomatie publique. Malgré tous les efforts diplomatiques, la candidature américaine à l’Expo 2027 a débuté avec 19 voix et n’en a jamais obtenu plus de 23. Les États-Unis ont recueilli moins de voix pour l’Expo 2027 que pour l’Expo 2023, en dépit des leçons tirées, d’efforts accrus, d’une meilleure coordination et de l’élargissement du nombre de membres du BIE.

À la lumière des expériences récentes, il apparaît clairement que toute future tentative d’accueillir une exposition internationale aux États-Unis devrait être subordonnée à trois garanties fondamentales :

1. L’adoption par le BIE d’un système de vote ouvert

Le BIE utilise un système de vote secret dans lequel les pays peuvent promettre leur voix à plus d’un pays candidat pratiquement sans conséquences. De plus, on ignore s’il existe des mécanismes empêchant les délégués de voter autrement que selon les instructions de leur propre gouvernement. Les États-Unis doivent s’engager plus activement en tant que pays membre pour promouvoir un processus de vote plus transparent au sein du BIE.

2. La désignation d’un ambassadeur expérimenté comme envoyé spécial du président pour négocier les voix

Si les stratégies pour obtenir des voix en faveur d’une exposition internationale restent souvent confidentielles, le regretté ambassadeur espagnol José Manuel Paz Agüeras a livré de précieux éclairages dans son livre Así se ganó la exposition internationale: La batalla diplomática por Expo Zaragoza 2008 (Ainsi fut gagnée l’exposition internationale : la bataille diplomatique pour l’Expo 2008 Saragosse). Pour influencer efficacement le ministère des Affaires étrangères de chaque pays membre du BIE, l’Espagne a nommé un diplomate de carrière chevronné pour mener la campagne de l’Expo 2008 Saragosse (Paz, p. 21), reprenant l’approche couronnée de succès pour l’Expo 1992 Séville (Paz, p. 24). L’ambassadeur Paz Agüeras a joué un rôle crucial grâce à son vaste réseau diplomatique et à sa connaissance des protocoles de haut niveau. Aujourd’hui, les candidatures solides se distinguent par une étroite coordination entre le ministère des Affaires étrangères du pays, les grandes entreprises et les personnalités publiques. Les États-Unis ne peuvent aborder une candidature à une exposition internationale avec moins que cela, et la fonction d’envoyé spécial du président conférerait au poste une autorité et un pouvoir supplémentaires.

3. La définition par le Département d’État d’une stratégie pour rivaliser avec les pays qui pratiquent l’échange de voix

L’échange de voix (achat de voix et échanges de bons procédés) est une pratique courante sur la scène internationale. Selon l’ambassadeur Paz Agüeras, certains pays candidats à une exposition internationale y ont recours (Paz, p. 106-107), ce qui n’est vraisemblablement pas la tradition du Département d’État américain (une demande FOIA adressée au Département d’État à ce sujet attend une réponse). Si d’autres nations offrent des contreparties en échange de voix et que les États-Unis s’en abstiennent, ceux-ci doivent recourir à des stratégies innovantes pour rétablir l’équilibre et remporter la candidature.

Ramener aux États-Unis le plus grand événement de diplomatie publique

Selon le site web du BIE, les États-Unis ont accueilli 11 expositions internationales depuis 1851, plus que tout autre pays. Il n’y a pas si longtemps, les États-Unis étaient si engagés dans l’accueil d’expositions internationales que plusieurs se sont succédé à intervalles rapprochés : Expo 1962 Seattle, Expo 1968 San Antonio, Expo 1974 Spokane, Expo 1981 Los Angeles (attribuée à l’unanimité par le BIE mais annulée par les États-Unis), Expo 1982 Knoxville et Expo 1984 La Nouvelle-Orléans.

Alors que les États-Unis réfléchissent à leurs initiatives passées et futures en matière d’accueil d’expositions internationales, il apparaît clairement que la voie à suivre exige un engagement résolu, une diplomatie stratégique et des approches innovantes. Les expositions internationales ont le pouvoir d’influencer l’avenir du monde, et les États-Unis ont le potentiel de se mobiliser pour inaugurer une nouvelle ère de diplomatie publique, d’innovation et de progrès économique grâce à ces méga-événements mondiaux.